Taxar a poluição, não as pessoas

O Mercado Europeu de Emissões de Carbono (ETS)

A União Europeia (UE) tem desde 2005 um mercado europeu de emissões de carbono (ETS). No ETS o número de licenças (European Union Allowance, ou EUA) em circulação deve ser equivalente à quantidade de emissões autorizadas num dado período temporal. Decorre deste princípio que o número de licenças em circulação tem em conta os objetivos de redução de emissão de CO2 para 2030 (-40% relativamente a 1990). Dentro deste volume são distribuídas licenças entre as empresas dos diferentes setores económicos abrangidos por este mecanismo. As empresas que melhor consigam reduzir as suas emissões terão assim licenças em excesso, podendo vender estas licenças a empresas que, por serem mais poluidoras, delas precisam. No final do ano, cada empresa deverá ter coberto todas as suas emissões de CO2 com licenças de emissão. 

Este mecanismo (também denominado por cap-and-trade) surgiu inicialmente como uma solução nos Estados Unidos para o problema das chuvas ácidas nos anos 80 do século XX. Na verdade, várias leis que visavam controlar as chuvas ácidas tinham sido bloqueadas pelo Congresso dos Estados Unidos da América, dominado então pelos Republicanos. O desenho deste mecanismo surgiu assim como um compromisso entre a necessidade de resposta à crise das chuvas ácidas e a agenda neoliberal de Reagan e Bush (ver também esta retrospectiva da Smithsonian). Após alguns anos o sistema demonstrou ser eficaz na resolução do problema das chuvas ácidas (mais info neste artigo do MIT CEPR).  O irónico da história é que um mecanismo que nos últimos anos tem sido bloqueado pelos setores mais conservadores a nível europeu foi no início a solução deste quadrante político face às necessidades de ação ambiental.

O mecanismo europeu de licenças de carbono, ETS, abrange os gases CO2 (dióxido de carbono), N20 (óxido nítrico) e PFCs (perfluorcarbonetos). No que respeita ao CO2, os seguintes setores são abrangidos (fonte):

• Produção de eletricidade e calor
• Indústria eletrointensiva (ex: refinarias; siderurgias; cimento; vidro e cerâmica; papel; química)
• Aviação comercial

Disfuncionalidades do ETS

O ETS revelou na sua implementação importantes disfuncionalidades, a saber:

1. Preço baixo das licenças e incerteza sobre a sua evolução

Logo de início registou-se uma alocação excessiva de licenças gratuitas às indústrias eletrointensivas (1), a qual foi acompanhada da possibilidade de compensar emissões com projetos específicos realizados noutras geografias (offsetting) (2). A crise económica mundial de 2008, que reduziu os níveis de produção industriais, aumentou o impacto da alocação excessiva de licenças gratuitas e reduziu a eficácia do ETS na redução das emissões de carbono (3), criando-se assim as condições para uma oferta excessiva de licenças no mercado. Como resultado, os preços desceram para valores bastante baixos (2,70 €/ton CO2 a 17 de abril de 2013), o que fragilizou o mecanismo, tal como referido na avaliação realizada em 2015. (A Comissão Europeia iniciou recentemente o processo de redução do número de licenças em circulação ao abrigo do Market Stabilization Reserve).

2. Isenções concedidas

A atribuição gratuita de licenças de emissão aos grandes emissores de CO2, especialmente à indústria eletrointensiva, reduziu o incentivo financeiro para que estes emissores investissem em tecnologias mais limpas. A possibilidade de as empresas perderem competitividade com concorrentes fora do mercado europeu, ou de se deslocalizarem para um mercado não sujeito a licenças (a chamada fuga de carbono), têm sido os principais argumentos para esta atribuição gratuita.

O atual pacote do ETS e o pacote para os anos 2020-2030 mantêm este mecanismo da alocação gratuita de licenças a setores como a refinação de produtos petrolíferos, produção de cimento, produção de pasta de papel, siderurgias e indústrias de vidro, cerâmica e química. Ou seja, uma lista bastante extensa que isenta, na prática, a maior parte da indústria europeia (lista completa de setores abrangidos disponível aqui) de pagar pela sua poluição, revelando as dificuldades que as políticas climáticas enfrentam num contexto de globalização do comércio mundial.

Apesar de o setor da aviação europeu não estar em risco de fuga de carbono, as empresas de aviação recebem em média 47% das suas licenças de forma gratuita sobre estes voos intra-UE (e isenção total para vôos para fora da UE). Na prática, o impacto do CO2 no preço final dos bilhetes de avião para um voo intra-UE é demasiado reduzido (1,9 € para um voo Lisboa-Frankfurt) para influenciar o comportamento dos consumidores. Se considerarmos também outras isenções fiscais de que a aviação já beneficia, como a isenção sobre IVA e ISP (imposto sobre produtos petrolíferos), não podemos senão concluir que estamos perante um cenário de concorrência absurdamente desequilibrada face às alternativas de baixo carbono.

Benefícios fiscais dos combustíveis fósseis

Anualmente, são concedidos na União Europeia um total de 169 mil milhões de subsídios ao consumo de combustíveis fósseis (dados de 2016 calculados pela Comissão Europeia). Ou seja, enquanto que nas últimas décadas se têm introduzido políticas ambientais, muitas vezes com impacto no poder de compra dos consumidores (ex: pagamento das renováveis na conta da eletricidade), continuou-se a manter um conjunto de apoios públicos à utilização de combustíveis fósseis (ex:  isenção ao pagamento do imposto sobre produtos petrolíferos por parte de centrais que produzem eletricidade a partir de carvão ou gás fóssil (4)). A subsidiação do consumo de combustíveis fósseis implica não só utilização de recursos públicos no apoio a produtos que agravam a crise climática, como ainda leva à necessidade de aumentar a subsidiação a tecnologias limpas para que estas sejam competitivas para o consumidor. O setor dos transportes constitui também outro caso gritante de má alocação de recursos públicos. Como acima indicado, o setor da aviação não paga IVA nem ISP, e recebe de forma gratuita a maioria das licenças de emissão de CO2. Só em Portugal estima-se que esta subsidiação ao setor da aviação atinja 463 Milhões de Euros por ano (5). Ao mesmo tempo, as alternativas de baixo carbono, como a ferrovia de alta velocidade, são taxadas em sede de IVA e esbarram com dificuldades no acesso a financiamento para a construção de infraestruturas. Um exemplo evidente de inversão de prioridades.

A concessão de subsídios aos combustíveis fósseis encontra-se enquadrada pela Energy Tax Directive, uma diretiva desatualizada e cujas tentativas de revisão têm sido bloqueadas por Estados-Membros mais conservadores. A nova Comissão Europeia já definiu como prioridade rever o conjunto de subsídios existentes a combustíveis fósseis, e no passado dia 5 de dezembro o Conselho dos Ministros das Finanças da UE (ECOFIN) aprovou um pedido à Comissão Europeia para que esta prepare um novo pacote fiscal que seja instrumental para a transição para a neutralidade carbónica na UE.

Como acabar com as atuais disfuncionalidades na taxação da poluição?

O pagamento do CO2 emitido não é uma solução miraculosa que só por si acelera o processo de transição energética em todos os setores da economia, devendo sim ser parte de uma estratégia integrada de descarbonização. Nesta estratégia deverão ser considerado o fim dos subsídios aos combustíveis fósseis e instrumentos ao nível de um preço de CO2 por setor,  regulamentação, políticas de inovação e uma aplicação social e ambientalmente justa das receitas dos CO2.

1. Terminar com os subsídios aos combustíveis fósseis

A subsidiação de combustíveis fósseis constitui um sinal errado que atrasa o processo de descarbonização da economia. É também muito danoso para os orçamentos nacionais, pois aumenta as necessidades de subsidiação de alternativas. Adicionalmente, o fim destes subsídios permite libertar recursos para o financiamento necessário ao processo de transição energética.

2. Introduzir preços mínimos de CO2 por setor

Esta abordagem na taxação do CO2 reconhece a existência de diferentes níveis de custos para redução das emissões, de acordo com as especificidades de cada setor. O Institute for Innovation and Public Purpose da University College of London apresenta neste artigo os diferentes custos em vários setores. Exemplo: um preço mínimo de 20,9 € teria impacto no setor da eletricidade, mas para haver impacto no setor automóvel seria necessário um valor de 348 €. Com um preço de CO2 ajustado a cada setor é assim possível considerar as especificidades existentes, definindo-se os preços que sejam mais eficazes na adoção de tecnologias mais limpas, e adequando políticas públicas complementares (ex: standards ou subsídios à inovação) de acordo com o preço mínimo a definir. A título de exemplo, os Países Baixos introduzirão um preço mínimo de CO2 compreendido entre 12,30€ e 31,90€ para o setor da eletricidade entre 2019 e 2030. Já para o setor industrial será introduzida uma taxa carbono que variará entre 30 € e 125-150 € no período 2021-2030. Uma taxação uniforme a toda a economia, tal como defendida por um conjunto de influentes economistas seria de aplicação mais simples, mas poderá ser menos eficaz. 

O risco de deslocalização económica ou de menor competitividade dos produtos da UE levou a medidas de isenção no pagamento de licenças de emissão para uma parte da indústria europeia. Como resposta a esta situação, a nova presidente da Comissão Europeia anunciou a introdução de um Border Carbon Adjustment compatível com as regras da Organização Mundial do Comércio (OMC). Na prática, um produto vindo de fora do espaço da UE seria taxado com a média do preço de carbono aplicado aos produtos equivalentes produzido na UE. Cria-se assim o sinal-preço necessário ao investimento em tecnologias limpas, um esforço que deverá ser acompanhado de uma nova estratégia industrial para a UE no contexto de um Green New Deal.  A medida tem também a vantagem de incentivar indústrias de outros blocos comerciais a investir na descarbonização ou a procurar integração no mercado europeu de emissões. Críticos desta medida poderão enquadrá-la numa tendência global de maior protecionismo e guerras comerciais. Contudo, se o mecanismo for compatível com as regras da OMC, não são de esperar esses efeitos (ler também este briefing da Bruegel).

3. Complementar um preço setorial de CO2 com regulamentações setoriais e políticas de inovação 

Standards
A introdução de standards complementa de forma eficaz o pagamento das emissões de CO2, corrigindo eventuais falhas de mercado (ex: preços demasiado baixos de CO2), e estimula a adoção de tecnologias alternativas. Pela previsibilidade que incute junto dos agentes económicos, permite que estes sejam incentivados a explorar alternativas de baixo carbono, em vez de prolongarem as atuais formas de operação (ver também http://jasss.soc.surrey.ac.uk/1/4/review1.html). A nível europeu há dois exemplos a salientar. Em primeiro lugar, a introdução de standards para o parque automóvel, os quais tiveram um importante impacto na redução da emissão de CO2 e poluentes (SOX, PMs,..) nas últimas décadas. Espera-se que estes standards, acompanhados do anúncio da proibição da venda de carros a combustíveis fósseis (outro caso de regulamentação) em vários países europeus, possam contribuir decisivamente para um aumento substancial do número de veículos elétricos no espaço europeu (6). Em segundo lugar, a introdução da Industrial Emissions Directive (IED), que prevê regulamentação adicional relativamente a emissões de unidades industriais, entre as quais centrais de produção de energia elétrica, tem sido eficaz na antecipação do encerramento de centrais a carvão (só em Espanha, 83% da capacidade das atuais centrais a carvão será encerrada em 2020).

Políticas de inovação
A introdução de um preço sobre o CO2 emitido é um instrumento de incentivo à adoção de novas tecnologias limpas, mas por si só não será suficiente para incentivar o desenvolvimento destas tecnologias (7). A inovação exige tempo, levando a que aumentos de preços de CO2 não possam ser no imediato correspondidos pela introdução de tecnologias alternativas. Por outro lado, a subsidiação de tecnologias tem demonstrado ser eficaz na redução do seu preço e no amadurecimento destas soluções (8). Severin Borenstein da U.C. Berkeley argumenta que a repercussão de um preço de CO2 de $50 no preço final da gasolina terá um efeito reduzido nas escolhas do consumidor; contudo, com a redução esperada do preço de veículos elétricos, o mesmo preço de CO2 será essencial para se atingir rapidamente a paridade de custo entre veículos a combustão interna e veículos elétricos.

4. Aplicar as receitas do CO2 em inovação, infraestruturas de baixo carbono e numa transição socialmente justa

Apesar das vantagens na aceleração do processo de transição energética, os preços do CO2 serão muito provavelmente refletidos no preço dos produtos junto dos consumidores finais. É importante ter uma visão de longo prazo sobre o destino das receitas da taxação de CO2, associando-a a políticas de inovação e ao desenvolvimento de infraestruturas de baixo carbono (ex: ferrovia). É também essencial que estas receitas estejam na base de uma estratégia industrial verde que permita criar novos e melhores empregos, permitindo aos trabalhadores das indústrias de combustíveis fósseis transitar para empregos mais sustentáveis e de longo prazo. Da mesma forma, a aquisição de equipamentos de baixo carbono (ex: para isolamento e aquecimento de casas) deverá ser acompanhado de um programa de apoio para agregados mais vulneráveis, fazendo da transição uma oportunidade para eliminar a pobreza energética. Como o recente relatório do Banco Mundial sobre as práticas de carbon pricing demonstra, há diferentes formas de utilizar as receitas deste mecanismo. Por exemplo, na província de Alberta (Canadá), as receitas do sistema de cap-and-trade são devolvidas às famílias de acordo com a sua condição social, sendo que em outras províncias do Canadá as receitas são aplicadas em projetos de descarbonização da indústria (British Columbia), noutro tipo de projetos de mitigação ou adaptação climática, ou distribuídos pelos agregados familiares de acordo com a sua constituição (10). No caso de França, as receitas têm servido para compensar reduções de imposto sobre o trabalho e IRC, e para compensar a fatura energética de famílias em carência económica. Por sua vez, nos Países Baixos, é esperado que a nova taxa de CO2 sobre a indústria contribua para o financiamento da estratégia industrial de descarbonização. No caso português, têm sido financiados diferentes projetos de mitigação e adaptação climática; a anunciada extensão do metro de Lisboa deverá ser paga com as receitas do mercado europeu de licenças de CO2 (ETS). Estas práticas demonstram que a introdução de um preço de CO2 não representa necessariamente um custo acrescido para os agregados familiares, podendo contribuir para a redução das desigualdades sociais e ao mesmo tempo para a aceleração da transição energética.